กระทรวงการคลังฟ้องผู้รับเหมา

กระทรวงการคลังฟ้องผู้รับเหมา(สัญญาสร้างอาคารบนที่ราชพัสดุ)

กระทรวงการคลังและห้างฯ เจ้าพระยาเซอร์วิส ตกลงทำสัญญาก่อสร้างอาคารโดยทุนของห้างฯ สร้างเสร็จให้อาคารตกเป็นบของกระทรวงการคลัง ห้างฯ ได้สิทธิการเช่า 20 ปี นิติสัมพันธ์ในกรณีนี้จึงเป็นการดำเนินกิจการในการทำธุรกรรมทางแพ่งทั่วไปและมีลักษณะมุ่งผูกพันตนด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาคจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง


กระทรวงการคลังโดยผู้ว่าราชการจังหวัดนครราชสีมาและห้างฯ เจ้าพระยาเซอร์วิส ตกลงทำสัญญาซึ่งมีสาระสำคัญให้ห้างฯ เจ้าพระยาเซอร์วิส ก่อสร้างอาคารพาณิชย์ ๒ หลัง ลานคอนกรีตเสริมเหล็กและถนนลาดยาง บนที่ราชพัสดุ ซึ่งกระทรวงการคลังโดยผู้ว่าราชการจังหวัดนครราชสีมาเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ โดยมีเงื่อนไขให้ก่อสร้างโดยใช้ทุนทรัพย์ของห้างฯ เจ้าพระยาเซอร์วิส แต่เพียงฝ่ายเดียว เมื่อการก่อสร้างอาคารแล้วเสร็จให้กรรมสิทธิ์อาคารตกเป็นของ กระทรวงการคลังโดยผู้ว่าราชการจังหวัดนครราชสีมาทันที ห้างฯ จะต้องก่อสร้างให้แล้วเสร็จภายในเวลา ๒๔ เดือน นับแต่วันลงนามในสัญญา ส่วนห้างฯ เจ้าพระยาเซอร์วิส ได้รับสิทธิการเช่าที่ดินและอาคารรวมเป็นระยะเวลา ๒๐ ปี นับแต่วันลงนามในสัญญา โดยมีหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาเป็นหนังสือค้ำประกันของธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) แต่ปรากฏว่าห้างฯ เจ้าพระยาเซอร์วิส ผิดสัญญาไม่ทำการก่อสร้างให้แล้วเสร็จภายในกำหนดสัญญา กระทรวงการคลังโดยผู้ว่าราชการจังหวัดนครราชสีมา จึงมีหนังสือบอกเลิกสัญญาและแจ้งให้ห้างฯ เจ้าพระยาเซอร์วิส และนายจอย พักโคก ในฐานะหุ้นส่วนผู้จัดการของห้างฯ ร่วมกันรับผิดชำระเงินเป็นค่าตอบแทนการใช้ที่ดินและค่าปรับฐานผิดสัญญาก่อสร้างไม่แล้วเสร็จรวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๒๐,๘๓๐,๓๑๖.๗๐ บาท แต่ทั้งสองเพิกเฉย กระทรวงการคลังโดยผู้ว่าราชการจังหวัดนครราชสีมาจึงมีหนังสือแจ้งธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) ให้ชำระเงินตามสัญญาค้ำประกัน คดีนี้จึงเป็นกรณีพิพาทที่สืบเนื่องมาจากสัญญาก่อสร้างอาคารยกกรรมสิทธิ์-พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และสัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้ แม้ กระทรวงการคลังโดยผู้ว่าราชการจังหวัดนครราชสีมาซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นกระทรวง มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับกิจการเกี่ยวกับที่ราชพัสดุ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญามีสาระสำคัญเป็นการให้ กระทรวงการคลังโดยผู้ว่าราชการจังหวัดนครราชสีมาได้รับผลประโยชน์เป็นเงินค่าตอบแทนการใช้ที่ดินราชพัสดุและได้กรรมสิทธิ์ในอาคารก่อสร้าง ส่วน ห้างฯ เจ้าพระยาเซอร์วิสได้รับผลประโยชน์เป็นสิทธิการเช่าที่ดินและอาคารเป็นเวลา ๒๐ ปี นิติสัมพันธ์ในกรณีนี้จึงเป็นการดำเนินกิจการในการทำธุรกรรมทางแพ่งทั่วไปและมีลักษณะมุ่งผูกพันตนด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง กรณีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คำวินิจฉัยที่ 3/2552


กระทรวงการคลังโดยผู้ว่าราชการจังหวัดนครราชสีมา ผู้ฟ้องคดี


ห้างหุ้นส่วนจำกัดเจ้าพระยาเซอร์วิสที่ 1กับพวกรวม 4 คน ผู้ถูกฟ้องคดี



คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓/๒๕๕๒

คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

วันที่ ๑๒ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๒

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลปกครองนครราชสีมา

ระหว่าง

ศาลจังหวัดนครราชสีมา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองนครราชสีมาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องกรณีเขตอำนาจศาลขัดแย้งกันระหว่างศาลปกครองนครราชสีมาและศาลจังหวัดนครราชสีมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้อง เพราะเหตุว่าคดีอยู่ในอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในอำนาจเช่นกัน

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๑ กระทรวงการคลัง โดยผู้ว่าราชการจังหวัดนครราชสีมา ผู้รับมอบอำนาจ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องห้างหุ้นส่วนจำกัด เจ้าพระยาเซอร์วิส ที่ ๑ นายจอย พักโคกกรวด ที่ ๒ นางสาวชรินทร์ธร โลเจริญกุล ผู้จัดการมรดกของนายยุคลธร โลเจริญกุล ที่ ๓ ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครราชสีมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๒/๒๕๕๑ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๔ ธันวาคม ๒๕๒๖ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้ฟ้องคดีตกลงทำสัญญาที่ ๖/๒๕๒๖ ซึ่งมีสาระสำคัญให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างอาคารพาณิชย์ ๓ ชั้น มีชั้นลอย จำนวน ๑๘ คูหา และอาคารพาณิชย์ ๒ ชั้น มีชั้นลอย จำนวน ๓๑ คูหา ลานคอนกรีตเสริมเหล็กและถนนลาดยางบนที่ราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนที่ นม.๑๓๔ โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๔๔ ถนนมิตรภาพ ตำบลในเมือง อำเภอเมืองนครราชสีมา จังหวัดนครราชสีมา เนื้อที่ประมาณ ๖ ไร่ ๑ งาน ๗๗ ตารางวาในราคาค่าก่อสร้างไม่ต่ำกว่า ๑๔,๑๒๕,๗๐๐ บาท ตามแบบแปลนแผนผังรายการและเงื่อนไขในการก่อสร้างต่อท้ายสัญญาโดยใช้ทุนทรัพย์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ฝ่ายเดียว เมื่อการก่อสร้างอาคารแล้วเสร็จให้กรรมสิทธิ์อาคารตกเป็นของผู้ฟ้องคดีทันที ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับสิทธิการเช่าที่ดินและอาคารรวมเป็นระยะเวลา ๒๐ ปี นับแต่วันลงนามในสัญญา โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะต้องลงมือก่อสร้างภายใน ๔๕ วัน นับแต่วันลงนามในสัญญา และต้องก่อสร้างให้แล้วเสร็จภายในเวลา ๒๔ เดือน นับแต่วันลงนามในสัญญา หากก่อสร้างไม่แล้วเสร็จตามกำหนดและทางราชการมิได้บอกเลิกสัญญา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะต้องชำระค่าปรับเป็นรายวันนับแต่วันถัดจากวันครบกำหนดตามสัญญาจนถึงวันที่งานก่อสร้างเสร็จบริบูรณ์ และจะต้องชำระค่าตอบแทนการใช้ที่ดินในระหว่างก่อสร้างอาคารกับค่าเช่าอาคารในอัตราตามที่กำหนดไว้ในสัญญา นอกจากนั้นจะต้องชำระเงินที่เพิ่มขึ้นอีกในอัตราร้อยละ ๑.๕ ต่อเดือน ของเงินที่ค้างชำระเศษของเดือนให้นับเป็น ๑ เดือน ตามระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการจัดหาประโยชน์ในที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๒๗ ข้อ ๔๕ ทั้งนี้ โดยมีหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาเป็นหนังสือค้ำประกันของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ยินยอมรับผิดต่อผู้ฟ้องคดีในกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผิดสัญญาในวงเงินไม่เกิน ๑,๔๗๙,๙๗๐ บาท ต่อมาวันที่ ๑๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๒๘ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ส่งมอบอาคารพาณิชย์ ๓ ชั้น มีชั้นลอย จำนวน ๑๘ คูหา ให้กรมธนารักษ์ในฐานะผู้ทำการปกครอง ดูแล บำรุงรักษาที่ราชพัสดุ การใช้ที่ราชพัสดุ การจัดหาประโยชน์แทนผู้ฟ้องคดี แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ทำการก่อสร้างอาคารพาณิชย์ ๒ ชั้น มีชั้นลอย จำนวน ๓๑ คูหา ลานคอนกรีตเสริมเหล็กและถนนลาดยางให้แล้วเสร็จภายในกำหนดสัญญา ผู้ฟ้องคดีติดต่อให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ปฏิบัติตามสัญญาหลายครั้ง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพิกเฉย ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือที่ นม ๐๐๐๔/๓๐๒๒ ลงวันที่ ๒๔ เมษายน ๒๕๔๓

บอกเลิกสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยให้มีผลตั้งแต่วันที่ ๑ เมษายน ๒๕๔๓ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผิดสัญญา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในฐานะหุ้นส่วนผู้จัดการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะต้องร่วมกันรับผิดชำระเงินเป็นค่าตอบแทนการใช้ที่ดินเท่ากับค่าเช่าอาคารตามสัญญาก่อสร้างอาคารตั้งแต่วันที่ ๑๔ ธันวาคม ๒๕๒๘ ซึ่งเป็นวันครบกำหนดตามสัญญาถึงวันที่ ๓๑ มีนาคม ๒๕๔๓ (ก่อนวันบอกเลิกสัญญา) เป็นเงินจำนวน ๒,๒๙๙,๑๐๖ บาท เงินเพิ่มค่าตอบแทนการใช้ที่ดินตั้งแต่วันที่ ๑๔ ธันวาคม ๒๕๒๘ ถึงวันที่ ๓๑ มีนาคม ๒๕๔๓ เป็นเงินจำนวน ๒,๖๐๔,๑๑๐.๗๐ บาท ค่าปรับฐานผิดสัญญาก่อสร้างไม่แล้วเสร็จตามกำหนดสัญญาตั้งแต่วันที่ ๑๔ ธันวาคม ๒๕๒๘ ถึงวันที่ ๓๑ มีนาคม ๒๕๔๓ เป็นเงินจำนวน ๑๕,๙๒๗,๑๐๐ บาท รวมค่าเสียหายที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ต้องร่วมกันรับผิดชดใช้ให้แก่ผู้ฟ้องคดีเป็นเงินทั้งสิ้น ๒๐,๘๓๐,๓๑๖.๗๐ บาท ผู้ฟ้องคดีแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ชำระเงินจำนวนดังกล่าวพร้อมมีหนังสือบอกเลิกสัญญาแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ เพิกเฉย ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือที่ กค ๐๓๐๙.๑๘/๒๑๑๔๗ ลงวันที่ ๒๕ สิงหาคม ๒๕๔๗ แจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทราบว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผิดสัญญา ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ชำระเงินตามสัญญาค้ำประกันให้แล้วเสร็จภายในเวลา ๓๐ วัน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ไม่ได้ชำระเงินให้แก่ผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ร่วมกันชำระเงินจำนวน ๓๓,๓๒๘,๕๐๖.๗๘ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินจำนวน ๒๐,๘๓๐,๓๑๖.๗๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ในฐานะผู้จัดการมรดกของนายยุคลธร โลเจริญกุล หุ้นส่วนจำกัดความรับผิดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งได้รับทรัพย์สินจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ขณะเลิกห้างจำนวน ๑,๐๐๐,๐๐๐ บาท ชำระเงินจำนวน ๑,๐๐๐,๐๐๐ บาท และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ในฐานะผู้ค้ำประกันชำระเงินจำนวน ๒,๓๖๗,๙๕๑.๗๖ บาท ให้แก่ผู้ฟ้องคดี

ก่อนฟ้องคดีต่อศาลปกครองนครราชสีมา ผู้ฟ้องคดีเคยยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่โดยอาศัยข้อเท็จจริงเดียวกับคดีนี้ต่อศาลจังหวัดนครราชสีมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๘๑๐/๒๕๕๐ คดีหมายเลขแดงที่ ๗๒๒/๒๕๕๐ ศาลจังหวัดนครราชสีมามีคำสั่งไม่รับคำฟ้องเพราะเห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีที่โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองฟ้องเอกชนตามสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารจอดรถโดยสารปรับอากาศอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมและให้โจทก์ไปฟ้องคดีต่อศาลปกครอง โจทก์อุทธรณ์ ศาลจังหวัดนครราชสีมามีคำสั่งไม่รับอุทธรณ์ โจทก์อุทธรณ์คำสั่ง ศาลอุทธรณ์ภาค ๓ มีคำสั่งให้ยกคำร้อง

ศาลปกครองนครราชสีมาเห็นว่า ข้อพิพาทคดีนี้เป็นข้อพิพาทที่สืบเนื่องมาจากสัญญาก่อสร้างอาคารยกกรรมสิทธิ์ให้กระทรวงการคลังระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ แม้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งจะมีฐานะเป็นกระทรวงตามมาตรา ๕ (๓) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการเงินการคลังแผ่นดิน การประเมินราคาทรัพย์สิน การบริหารพัสดุภาครัฐ กิจการเกี่ยวกับที่ราชพัสดุ ทรัพย์สินของแผ่นดิน ภาษีอากร การรัษฎากร กิจการหารายได้ที่รัฐมีอำนาจดำเนินการได้แต่ผู้เดียวตามกฎหมายและไม่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการอื่น การบริหารหนี้สาธารณะ การบริหารและการพัฒนารัฐวิสาหกิจและหลักทรัพย์ของรัฐ และราชการอื่นตามที่มีกฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีหรือส่วนราชการที่สังกัดผู้ฟ้องคดีตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ แต่วัตถุประสงค์แห่งสัญญาพิพาทเป็นเรื่องผลประโยชน์ต่างตอบแทนระหว่างคู่สัญญา กล่าวคือ ผู้ฟ้องคดีได้รับผลประโยชน์เป็นเงินค่าตอบแทนในการใช้ที่ดินราชพัสดุแปลงดังกล่าวและได้กรรมสิทธิ์ในอาคารจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับผลประโยชน์เป็นสิทธิการเช่าที่ดินและอาคารเป็นเวลา ๒๐ ปี วัตถุประสงค์แห่งสัญญานี้จึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ประกอบกับบันทึกคำยินยอมรับเงื่อนไขในการปลูกสร้างอาคารในที่ดินราชพัสดุแปลงที่ นม.๑๓๔ โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๔๔ ถนนมิตรภาพ ตำบลในเมือง อำเภอเมืองนครราชสีมา จังหวัดนครราชสีมา ตามหนังสือกรมธนารักษ์ ที่ กค ๐๔๐๖/๑๗๖๓ ลงวันที่ ๖ ธันวาคม ๒๕๒๖ ข้อ ๕ ที่ระบุว่า ผู้ได้รับสิทธิการก่อสร้างต้องจัดส่งแบบแปลนอาคารสถานีจอดรถยนต์โดยสารปรับอากาศชั้นเดียว จำนวน ๑ หลัง ที่จะก่อสร้างตามเงื่อนไขการประมูลข้อ ๗ ให้กรมธนารักษ์ตรวจภายในกำหนด ๙๐ วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งจากจังหวัด ก็มิได้ทำให้วัตถุประสงค์ของสัญญาดังกล่าวเปลี่ยนแปลงไป อีกทั้งผู้ฟ้องคดีก็มิได้มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะเกี่ยวกับการสร้างสถานีจอดรถยนต์โดยสารปรับอากาศแต่ประการใด นอกจากนี้คู่สัญญาได้ทำสัญญาพิพาทขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน ดังนั้น สัญญาพิพาทจึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

อนึ่ง ศาลปกครองนครราชสีมาไต่สวนผู้ฟ้องคดีและพยานของผู้ฟ้องคดีแล้วได้ข้อเท็จจริงเพิ่มเติมว่า ผู้ฟ้องคดีประสงค์ที่จะฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๓ ให้รับผิดตามสัญญาก่อสร้างอาคารยกกรรมสิทธิ์ให้กระทรวงการคลัง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้รับผิดตามสัญญาค้ำประกัน เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผิดสัญญาไม่ดำเนินการก่อสร้างอาคารให้แล้วเสร็จตามสัญญา ซึ่งสัญญาดังกล่าวมิได้เกี่ยวข้องกับโครงการก่อสร้างอาคารจอดรถโดยสารปรับอากาศในข้อ ๕ ของบันทึกคำยินยอมรับเงื่อนไขในการปลูกสร้างอาคารในที่ราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนที่ นม.๑๓๔ โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๔๔ ถนนมิตรภาพ ตำบลในเมือง อำเภอเมืองนครราชสีมา จังหวัดนครราชสีมา ตามหนังสือกรมธนารักษ์ ที่ กค.๐๔๐๖/๑๗๖๓ ลงวันที่ ๖ ธันวาคม ๒๕๒๖ แต่อย่างใด ขณะนี้ที่ดินราชพัสดุในส่วนที่จะใช้ก่อสร้างอาคารพาณิชย์ ๒ ชั้น มีชั้นลอย จำนวน ๓๑ คูหา ลานคอนกรีตเสริมเหล็ก (ค.ส.ล) และถนนลาดยางดังกล่าว ซึ่งมีเนื้อที่ประมาณ ๕ ไร่ ถูกผู้ประมูลรายใหม่นำไปใช้ก่อสร้างโรงแรมซิตี้ปาร์คแล้ว

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้ว ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตกลงทำสัญญาซึ่งมีสาระสำคัญให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างอาคารพาณิชย์ ๒ หลัง ได้แก่ อาคารพาณิชย์ ๓ ชั้น มีชั้นลอย จำนวน ๑๘ คูหา และอาคารพาณิชย์ ๒ ชั้น มีชั้นลอย จำนวน ๓๑ คูหา ลานคอนกรีตเสริมเหล็กและถนนลาดยาง บนที่ราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนที่ นม.๑๓๔ โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๔๔ ถนนมิตรภาพ ตำบลในเมือง อำเภอเมืองนครราชสีมา จังหวัดนครราชสีมา เนื้อที่ประมาณ ๖ ไร่ ๑ งาน ๗๗ ตารางวา ซึ่งผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ โดยมีเงื่อนไขให้ก่อสร้างโดยใช้ทุนทรัพย์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ แต่เพียงฝ่ายเดียว เมื่อการก่อสร้างอาคารแล้วเสร็จให้กรรมสิทธิ์อาคารตกเป็นของผู้ฟ้องคดีทันที ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะต้องก่อสร้างให้แล้วเสร็จภายในเวลา ๒๔ เดือน นับแต่วันลงนามในสัญญา ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับสิทธิการเช่าที่ดินและอาคารรวมเป็นระยะเวลา ๒๐ ปี นับแต่วันลงนามในสัญญา โดยมีหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาเป็นหนังสือค้ำประกันของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ แต่เมื่อครบกำหนดเวลาตามสัญญาปรากฏว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผิดสัญญาไม่ทำการก่อสร้างอาคารพาณิชย์ ๒ ชั้น มีชั้นลอย จำนวน ๓๑ คูหา ลานคอนกรีตเสริมเหล็กและถนนลาดยางให้แล้วเสร็จภายในกำหนดสัญญา ผู้ฟ้องคดีแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ปฏิบัติตามสัญญา แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพิกเฉย ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือบอกเลิกสัญญาและแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในฐานะหุ้นส่วนผู้จัดการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ร่วมกันรับผิดชำระเงินเป็นค่าตอบแทนการใช้ที่ดินเท่ากับค่าเช่าอาคารตามสัญญาก่อสร้างอาคาร เงินเพิ่มค่าตอบแทนการใช้ที่ดินและค่าปรับฐานผิดสัญญาก่อสร้างไม่แล้วเสร็จตามกำหนดสัญญา รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๒๐,๘๓๐,๓๑๖.๗๐ บาท ผู้ฟ้องคดีแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ชำระเงินจำนวนดังกล่าวพร้อมมีหนังสือบอกเลิกสัญญาแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ เพิกเฉย ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือแจ้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้ชำระเงินตามสัญญาค้ำประกัน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ไม่ชำระเงินให้แก่ผู้ฟ้องคดี ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ร่วมกันชำระเงินจำนวน ๓๓,๓๒๘,๕๐๖.๗๘ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินจำนวน ๒๐,๘๓๐,๓๑๖.๗๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ในฐานะผู้จัดการมรดกของนายยุคลธร โลเจริญกุล หุ้นส่วนจำกัดความรับผิดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งได้รับทรัพย์สินจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ขณะเลิกห้างจำนวน ๑,๐๐๐,๐๐๐ บาท ชำระเงินจำนวน ๑,๐๐๐,๐๐๐ บาท และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ในฐานะผู้ค้ำประกันชำระเงินจำนวน ๒,๓๖๗,๙๕๑.๗๖ บาท ให้แก่ผู้ฟ้องคดี คดีนี้จึงเป็นกรณีพิพาทที่สืบเนื่องมาจากสัญญาก่อสร้างอาคารยกกรรมสิทธิ์ให้ผู้ฟ้องคดีเพื่อปลูกสร้างอาคารพาณิชย์บนที่ราชพัสดุ ซึ่งเป็นเรื่องที่จำต้องพิจารณาวินิจฉัยถึงสิทธิและหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามสัญญาพิพาท โดยไม่เกี่ยวข้องกับโครงการก่อสร้างอาคารจอดรถโดยสารปรับอากาศในข้อ ๕ ของบันทึกคำยินยอมรับเงื่อนไขในการปลูกสร้างอาคารในที่ราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนที่ นม.๑๓๔ กรณีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า สัญญาก่อสร้างอาคารยกกรรมสิทธิ์ให้ผู้ฟ้องคดีเพื่อปลูกสร้างอาคารพาณิชย์บนที่ราชพัสดุระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัติว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้ แม้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นกระทรวงตามมาตรา ๕ (๓) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับกิจการเกี่ยวกับที่ราชพัสดุตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่สัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีสาระสำคัญเป็นการให้ผู้ฟ้องคดีได้รับผลประโยชน์เป็นเงินค่าตอบแทนการใช้ที่ดินราชพัสดุและได้กรรมสิทธิ์ในอาคารพาณิชย์ที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้าง ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับผลประโยชน์เป็นสิทธิการเช่าที่ดินและอาคารเป็นเวลา ๒๐ ปี นิติสัมพันธ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในกรณีนี้จึงเป็นการดำเนินกิจการในการทำธุรกรรมทางแพ่งทั่วไปและมีลักษณะมุ่งผูกพันตนด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กรณีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ส่วนข้อพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในฐานะหุ้นส่วนผู้จัดการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ในฐานะผู้จัดการมรดกของนายยุคลธร โลเจริญกุล หุ้นส่วนจำกัดความรับผิดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ในฐานะผู้ค้ำประกัน ซึ่งเป็นข้อพิพาททางแพ่งโดยสภาพ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมเช่นเดียวกัน

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง กระทรวงการคลัง โดยผู้ว่าราชการจังหวัดนครราชสีมา ผู้รับมอบอำนาจ ผู้ฟ้องคดี ห้างหุ้นส่วนจำกัด เจ้าพระยาเซอร์วิส ที่ ๑ นายจอย พักโคกกรวด ที่ ๒ นางสาวชรินทร์ธร โลเจริญกุล ผู้จัดการมรดกของนายยุคลธร โลเจริญกุล ที่ ๓ ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) วิรัช ลิ้มวิชัย (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายวิรัช ลิ้มวิชัย) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ